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Las propiedades expropiadas en una Cuba post-Castro:
Dos puntos de vista
LOS DERECHOS A LA PROPIEDAD EN LA CUBA POST-CASTRO
Oscar M. Garibaldi y John D. Kirby
y
RECOMENDACIONES ALTERNATIVAS SOBRE EL TEMA DE LAS PROPIEDADES CONFISCADAS
EN LA CUBA POST-CASTRO
Matías F. Travieso-Díaz
Con un prologo por
Laura Patallo Sánchez
PROLOGO
Entre las muchas reformas importantes asumidas por las naciones en transición del comunismo a la democracia están las reformas del mercado. El giro desde una economía controlada por el estado a una economía de mercado requiere la restauración de los derechos a la propiedad privada y la creación de un ambiente estable y predecible en relación a esos derechos. En muchos países en transición, la restauración de los derechos a la propiedad y la creación del marco legal necesario para apoyarlos se han acompañado de leyes que han tratado de resolver los reclamos de personas o entidades cuyas propiedades fueron injustamente expropiadas sin compensación alguna.
Durante la transición, sin duda Cuba volverá a establecer el derecho a poseer propiedad privada, dentro de un plan más amplio de reformas de mercado. Junto con estas reformas, y por la importancia de llegar a la resolución definitiva de estos reclamos, Cuba también desarrollará un programa para atender los reclamos de corporaciones o individuos, tanto extranjeros como nacionales, cuyas propiedades fueron expropiadas o confiscadas por el gobierno de Castro. Sea cual sea la configuración que asuman estas leyes, es importantes que estén bien pensadas y orientadas a establecer un marco legal efectivo y eficiente para resolver este tema tan complejo.
Los dos estudios que se presentan a continuación, Recomendaciones Alternativas sobre las Propiedades Confiscadas en la Cuba Post-Castro, de Matías Travieso-Díaz, y Los Derechos a la Propiedad en la Cuba Post-Castro, de Oscar Garibaldi y John Kirby, se ocupan de este muy complejo problema y proporcionan alternativas que pueden ser tomadas en consideración para realizar un programa de restitución/compensación en Cuba después de Castro. Ambos autores se plantean preguntas fundamentales que deben ser respondidas antes de que tal programa de restitución/compensación pueda ser efectivamente implementado, incluyendo las siguientes: 1) ¿qué tipo de propiedad debe ser restituida a sus antiguos dueños? 2) ¿hasta qué punto los dueños deben ser compensados por sus propiedades, si éstas no se les devuelven? 3) ¿recibirán los dueños de propiedades comerciales un trato distinto a los dueños de propiedades residenciales? 4) ¿qué protección debe brindarse a los ocupantes de las propiedades residenciales? 5) ¿qué derechos deben ser reconocidos a los inversionistas extranjeros o a otros que hayan adquirido intereses sobre propiedades expropiadas por el gobierno de Castro? 6) ¿de dónde obtendrá Cuba los fondos necesarios para llevar a cabo cualquier programa de compensaciones? 7) ¿cómo pueden balancearse los derechos de los antiguos dueños, con la necesidad que tendrá Cuba de impulsar con fuerza una economía de mercado?
Al ocuparse de estos temas, Travieso-Díaz hace en primer lugar una distinción entre los reclamos de los ciudadanos norteamericanos, o más bien los reclamos de personas o entidades que tenían la nacionalidad norteamericana en el momento de la expropiación, y los que eran ciudadanos de otros países, incluyendo Cuba, en el momento de la expropiación. Una vez hecha esta distinción, Travieso-Díaz realiza un concienzudo análisis sobre el modo de atender a ambos tipos de reclamos. Un aspecto interesante de su análisis es su convicción de que, independientemente de si las expropiaciones fueron o no lícitas bajo las leyes internacionales o las leyes cubanas, las expropiaciones transfirieron válidamente el título legal de las propiedades al estado cubano.
Travieso-Díaz comienza estableciendo la premisa de que el gobierno cubano tiene título válido sobre la propiedad expropiada. Al adoptar esta posición, busca eliminar la incertidumbre creada por reclamos que compitan por la misma propiedad, y busca asegurar que las disposiciones que el gobierno cubano asuma sean tan definitivas como sea posible. Esta posición conduce a la conclusión legal de que, si bien es cierto que Cuba puede optar por restaurar algunas propiedades a sus dueños, la restitución de la propiedad no viene requerida por la ley. Una vez sentado lo anterior, el autor explora posibles soluciones para manejar el tema de la propiedad expropiada en Cuba.
Travieso-Díaz propone distintas alternativas para resolver los reclamos de los ciudadanos norteamericanos y los ciudadanos cubanos basado en la premisa de que los reclamos de estos grupos se fundamentan en principios legales diferentes, y requieren tratamientos diversos. En relación a los ciudadanos norteamericanos, cuyos reclamos se rigen tanto por el derecho internacional como por las leyes cubanas, el autor ofrece varias alternativas.
En primer lugar, sugiere que los reclamos de los ciudadanos norteamericanos sean resueltos por el Departamento de Estado de los Estados Unidos de la manera tradicionalmente aceptada, a través de negociaciones realizadas de gobierno a gobierno que no involucran directamente a los reclamantes. Este tipo de arreglo generalmente resulta en una compensación mucho más baja que el valor real de la propiedad.
Otra alternativa consiste en que se permita a los reclamantes decidir abstenerse de entrar en las negociaciones de estado a estado, y negociar directamente con el gobierno cubano para obtener, sea la restitución de la propiedad, sean créditos de inversión o de impuestos, o cualquier otro arreglo relacionado con la propiedad que el reclamante y el gobierno cubano consideren mutuamente aceptable. Bajo esta alternativa, todavía podría requerirse del gobierno cubano el pago de una suma global para ser distribuida entre los reclamantes cuyos reclamos no pueden resolverse más que a través la entrega de dinero. Se incluyen aquí reclamos por la expropiación de propiedades residenciales o de fincas pequeñas.
Travieso-Díaz señala que la negociación directa llevada a cabo por los reclamantes que deciden no participar en los procedimientos de arreglo hechos de estado a estado, podría ser una opción deseable tanto para los reclamantes como para el gobierno cubano, por su gran flexibilidad. Los reclamantes podrían intentar negociar concesiones de inversión, pagos en especie y otros tipos de compensación por parte del gobierno cubano. Para evitar la aplicación de estándares o procedimientos diferentes a los distintos reclamantes, Travieso-Díaz sugiere que se adopten procedimientos uniformes para ser empleados en la entidad específica o el tribunal correspondiente al resolver estos reclamos.
La última alternativa es que los ciudadanos norteamericanos participen en cualquier proceso de resolución que Cuba establezca con el propósito de resolver los reclamos domésticos. Estos reclamos podrían proporcionar diversos remedios, incluyendo la restitución directa o por sustitución, la emisión de bonos estatales, la provisión de créditos de impuestos y aranceles, y otras oportunidades de inversión.
Travieso-Díaz afirma que los reclamantes cubanos no pueden apoyar sus reclamos en la ley internacional y, por lo tanto, estos reclamos deben resolverse como asunto doméstico de tipo legal y político. El autor considera que la restitución de las propiedades residenciales y de fincas pequeñas no será posible. Estos reclamantes tendrán derecho solamente a recibir compensación. Tal compensación tendrá que determinarse de acuerdo a algún tipo de fórmula establecida por Cuba, y seguramente incluirá diversos métodos de compensar, no solo los pagos en efectivo, debido a la estrechez de la situación financiera del país.
Los reclamos sobre propiedades comerciales, negocios grandes, fábricas o plantas manufactureras y propiedades agrícolas de gran extensión podrán ser tratadas de manera diferente. Tales tipos de propiedad pueden ser sujetos de restitución directa si existe la posibilidad de que la propiedad sea regresada a su dueño, y de acuerdo a ciertas condiciones tales como pago de un impuesto de transferencia que permita financiar otros aspectos del desarrollo, restricciones temporales sobre la transferencia, solución de asuntos relacionados con responsabilidades anexas a los derechos a la propiedad (por ejemplo, limpieza ambiental).
La restitución por sustitución puede considerarse también cuando la propiedad está en manos de cooperativas o ha sido dividida entre pequeños agricultores. En estos casos, Cuba podría ofrecer propiedad que tenga el valor y el tipo aproximadamente equivalente, en lugar de regresar la propiedad en sí al reclamante.
Una visión distinta sobre la restauración de la propiedad es la que ofrecen Oscar Garibaldi y John Kirby. Estos autores comienzan con un análisis de las provisiones específicas de la constitución cubana de 1940 relativas a la propiedad de los bienes y los derechos y obligaciones de los ciudadanos y del estado en relación a la expropiación y la confiscación. Los autores parten de la premisa que la Constitución de 1940 prohíbe la confiscación de la propiedad privada y permite la expropiación solamente por razones de utilidad pública o interés social, previo pago en efectivo de la justa y adecuada compensación al dueño de la propiedad, hecho antes de la expropiación. Señalan que la economía cubana fue colectivizada no "mediante confiscaciones ordenadas seguidas por el pago de justa compensación, sino a través de la destrucción completa del tejido de los derechos a la propiedad privada". Los autores concluyen que las confiscaciones y expropiaciones hechas por el gobierno castrista violaron la constitución cubana y por lo tanto fueron ilegales. Concluyen también que deben hacerse provisiones específicas para restaurar los derechos de propiedad en Cuba y que, como parte de esa restauración, Cuba debería establecer un mecanismo para devolver las propiedades expropiadas a sus legítimos dueños, o compensar a los dueños por la injusta expropiación de su propiedad.
En este punto difieren los autores de Travieso-Díaz, quien afirma que, a pesar del hecho de que las provisiones contenidas en el Artículo 24 no se cumplieron, y nunca se pagó compensación alguna a ningún dueño de propiedad expropiada, las confiscaciones tuvieron efecto legal y trajeron como resultado una transferencia legítima del título de dichas propiedades al estado cubano. Este autor considera que no haber pagado compensación es solamente una violación técnica de la ley, que puede aparentemente remediarse en cualquier momento.
Garibaldi y Kirby proponen que Cuba proporcione remedios a los reclamantes, tanto norteamericanos como cubanos, cuyas propiedades fueron expropiadas, y que tales remedios sean equivalentes, incluso si los reclamos hechos por ciudadanos cubanos no están protegidos bajo las leyes internacionales. Los autores sugieren que sería no solo injusto, sino también políticamente inadecuado proporcionar a los nacionales norteamericanos o de otros países remedios que no se proporcionen igualmente a los ciudadanos cubanos.
Basados en estos principios, presentan numerosas sugerencias para la restauración plena de los derechos de propiedad mediante la incorporación de ciertos principios en la nueva constitución cubana y en la legislación, y hacen también sugerencias específicas en relación al tipo de programa de restauración que debe ser adoptado. Estos autores sugieren un programa de restauración, más que un programa de restitución, porque se diseña para proporcionar una combinación flexible de remedios que incluyen la restauración, la compensación en efectivo y la compensación en especie (lo que Travieso-Díaz denomina restitución sustitutiva).
El programa propuesto por Garibaldi y Kirby toma en consideración que en algunos casos la sola compensación monetaria es insuficiente para compensar a un antiguo dueño. Por esto se debe tener flexibilidad para balancear los remedios y proporcionar el alivio adecuado.
El programa propuesto, favorable a la restitución, trata de balancear numerosos factores tales como 1) los principios que están en juego, 2) la factibilidad de la restitución, 3) la condición física, el status legal y el uso actual de la propiedad, 4) transferencias que hayan tenido lugar 5) la necesidad de fomentar el uso productivo de la propiedad y 6) los recursos financieros disponibles en una Cuba post Castro.
Los dueños originales y sus herederos o sucesores en el interés tendrían derecho a presentar reclamos para obtener la restitución, y todos los subsecuentes poseedores bona fide, como beneficiarios secundarios del programa, tendrían derecho a compensación. El programa considera no elegibles como participantes, al estado cubano, a cualquier entidad gubernamental, cualquier persona o entidad que haya obtenido propiedad mediante la explotación de una posición de poder en el régimen castrista, sin pagar el valor razonablemente equivalente de la propiedad, o cualquiera que haya adquirido el título de manos de una parte no elegible, sin proporcionar un valor razonable a cambio de la propiedad.
Un componente esencial del programa es la inclusión de lo que los autores denominan Excepción sobre Prioridad de Inversión. Esto permite que las autoridades administradoras del programa vendan una propiedad mediante subasta pública en los casos en los que exista una necesidad urgente de promover el uso productivo de tal propiedad. El reclamante podría participar en esta subasta, y recibiría el reintegro del precio que pagó, en el caso que el reclamante sea el comprador, o compensación si más adelante se establece que el reclamante es el dueño de la propiedad.
Otras provisiones específicas incluyen el derecho de los reclamantes que obtienen de nuevo su propiedad a la cancelación de todos los gravámenes que pesen sobre ella, y si fuera necesario, a recibir compensación adicional si la propiedad ha sido dañada. Sin embargo, si se cancela un gravamen sobre la propiedad, la cantidad de compensación, si existiera, se reduciría de acuerdo con esa cancelación.
Las empresas comerciales reciben un tratamiento diferente: la compensación incluiría interés, y se requeriría calcular la cantidad en pesos cubanos, para pagarlos posteriormente según la tarifa del mercado (al precio de compra) en dólares norteamericanos.
El plan incluye muchos otros detalles, y el diseño del plan de restauración prupuesto está bien pensado y trabajado.
La importancia de resolver los reclamos sobre la propiedad expropiada no puede ser desestimada. La ayuda extranjera proveniente de Estados Unidos y el comercio con este país no será posible hasta que se resuelvan al menos los reclamos hechos por ciudadanos norteamericanos. (Bajo la ley de Estados Unidos, la solución de estos reclamos es una condición para el levantamiento del embargo, y para que se restaure el flujo de ayuda de Estados Unidos a Cuba). Es más, sin una solución de estos reclamos, las nuevas inversiones se tardarán en llegar, por lo incierto de invertir en propiedades de las que no está claro el título y los derechos de propiedad.
Los dos estudios que siguen proporcionan dos alternativas para resolver este importante tema. Hay indudablemente muchas variaciones posibles para estos planes, y muchos otros puntos de vista sobre la manera en que puede conseguirse la solución de estos reclamos. Los puntos de vista de estos autores deben proporcionar una base para la creación de un plan de restitución que pueda beneficiar a los reclamantes, tanto norteamericanos como cubanos, a la vez que establece un fundamento para una nueva y más fuerte economía en Cuba capaz de beneficiar a todos los cubanos mientras el país transita hacia la democracia.
Laura Patallo Sánchez
Coordinadora, Temas Legales
Proyecto Sobre la Transición en Cuba
Universidad de Miami
26 de julio de 2003
Los derechos a la propiedad en la Cuba post-Castro, Oscar M. Garibaldi y John D. Kirby